来源：国际金融报 作者：王媛媛 何思

从严打击证券违法为什么能？证券市场强监管为什么行？高质量的资本市场为什么好？或许是这份刚落地的资本市场重磅文件，即将要回答的三个问题。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》(下称《意见》)，由八项30条意见组成，旨在进一步推动资本市场高质量发展，依法从严打击证券违法活动。

作为资本市场历史上首次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，《意见》的高度、意义和影响前所未有。

“建制度、不干预、零容忍”九字方针是当前资本市场监管的关键词，在此形势下，《意见》应运而生，亮点颇丰。《国际金融报》记者通过采访多位金融业界从业人士、专家学者，力图全景式解读背后的亮点、深意及影响。

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重磅文件发布

《意见》是继新证券法实施之后又一个重要文件，也是推动A股市场逐步走向成熟规范的文件。主要内容如下：

第一，完善证券法律体系及执法司法体制机制，对刑事、行政、民事、市场约束机制进行完善，并建立健全相关侦察、检察、审判体系。

重点包括：推进退市制度改革，强化退市监管，严格执行强制退市制度；成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度；研究在检察机关内部组建金融犯罪办案团队。

第二，强化重大证券违法犯罪案件惩治及重点领域执法。《意见》提出依法严厉查处重大要案，并强调重点领域执法。

重点包括：加强对中介机构的监管，存在证券违法行为的依法严肃追究机构及其从业人员责任，对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚；加强场外配资监测，依法坚决打击规模化、体系化场外配资活动；严格核查证券投资资金来源合法性，严控杠杆率；强化私募违法行为的法律责任；加强跨境监管合作及中概股监管。

第三，提升证券执法司法能力及信用体系建设。《意见》提出，应着力提升证券执法司法能力和专业化水平，加强资本市场信用体系建设。

重点包括：完善证券违法线索举报奖励制度；有效运用大数据、人工智能、区块链等技术，建立证券期货市场监测预警体系；建立资本市场诚信记录主体职责制度、行政许可信用承诺制度；建立健全全国统一的资本市场诚信档案。

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政策多重考虑

“建制度、不干预、零容忍”九字方针是当前资本市场监管的关键词，在此形势下，《意见》应运而生。细究其出台背后，具有国际、国内多重原因综合作用。

首先是中国资本市场深化改革的必然要求。近日，中国证监会主席易会满在接受媒体采访时指出，由于制度建设存在短板，证券违法犯罪成本较低。上市公司财务造假和内幕交易、操纵市场等违法行为呈高发态势。随着注册制改革的逐步全面推行，在放宽前端准入的同时，对加强后端的监管执法提出了更高要求。

文件出台亦具有较强的时点特征。据市场人士分析，一是疫情纾困政策后，2021年金融风险形势严峻复杂，金融监管力度或增强。具体在资本市场领域，强监管或直接表现为对违法违规行为的“零容忍”。二是近期防止资本无序扩张与反垄断监管持续推进，2021年7月5日证监会也表示将“严把资本市场入口关，坚决防止资本无序扩张，防范少数人利用资本市场违法违规‘造富’”。

不断走向成熟的市场，需要监管与时俱进。上海市法学会金融法研究会理事、上海市协力律师事务所合伙人江翔宇认为，事实上，从新证券法出台，通过资本市场严刑峻法来促进一个健康的资本市场建立就已是大势所趋。目前在人工智能、互联网、平台经济等创新发展、创新驱动越来越受到重视的情况下，资本市场的监管亦需要与时俱进。

此外，文件出台前，国际层面的背景因素或亦有考虑。迈柯荣信息董事长徐阳对记者分析称，年后A股大跌，外资大出大进、北上资金做空，引起高层的重视。同时，当前国际局势较为复杂，企业赴境外IPO面临较多不确定因素。这些落脚到维护国家安全层面，也是在维护国家的金融安全。

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文件规格罕见

《意见》发布的高规格、高层级，引发保荐机构、会所、律所等资本市场中介机构的普遍关切。

国浩律师(上海)事务所资深顾问、法学博士黄江东表示，《意见》是资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，规格之高，实属罕见。

江翔宇认为，“这是资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，说明资本市场改革开放不断深化背景下的违法行为仍较为突出，查处证券违法活动严峻案件的难度加大。”

“这一文件的规格非常高，是中办和国办联合发文，体现出了中央对资本市场法治建设的重视，也体现出了资本市场法治建设的急迫性和重要性。”银泰证券股转系统业务部总经理张可亮亦在受访时感慨。

安永审计服务合伙人汤哲辉在接受本报采访时认为，《意见》出台层级较高，如下3个亮点可重点关注：

一是“强化市场约束机制。完善交易场所、行业协会等对证券违法违规行为的自律监管制度”。市场化原则，强调自律监管，这也是未来资本市场的发展方向，即将更多的信息披露责任压实给中介机构，同时监管部门进一步加强与交易所以及行业协会的协同。

二是完善证券案件审判体制机制，建立专家咨询制度和专业人士担任人民陪审员的专门机制。这是很突出的亮点，在压严压实中介机构责任的同时，将突出执法的专业性。

三是强调将境外上市的中国公司，也纳入监管范围之内。进一步完善了中国企业在全球市场的融资监管，避免监管真空地带。

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信心有望提升

资本市场重磅文件出台后的A股首个交易日表现，令市场较为关注。

7月7日，A股三大指数集体收涨，其中沪指上涨0.66%，收报3553.72点；深证成指上涨1.86%，收报14940.05点；创业板指走势较强，收盘涨幅达到3.57%，收复3400点整数关口，收报3409.59点。两市成交额达到1.05万亿元。

对此，恒丰泰石董事总经理韩玮在受访时表示，“7月7日沪深指数收涨，一方面反应出文件出台对投资者信心有明显提升，另一方面反应出价值投资已经成为市场主流。”

“法制建设是资本市场发展的重要方面，通过法制建设来保护投资者的利益，让价值投资成为最主流的投资理念。”前海开源基金首席经济学家杨德龙说。

从严打击证券违法的消息释放，对市场短期是利空，中长期是利好。徐阳认为，“短期一些违规资金，杠杆资金出清出逃概率较大。对伪市值管理的股票、高位机构抱团股、爆炒绩差题材股、ST板块等都是利空。”

韩玮亦认为，短期内幕信息、财务造假、伪市值管理、操纵市场等违法违规现象会受到震慑，中长期有利于塑造公开公平公正的市场环境、提升资本市场的资源配置效率。

文件的出台，对A股违法违规乱象具有强大震慑力。“《意见》中的诸多处罚措施，将会对违法犯罪者形成有效的震慑作用，切实保护中小投资者的利益，让一些违法者无处遁行。”杨德龙分析称。

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严查大案要案

近年来，证券市场涉及财务造假、内幕交易、虚假陈述等违法行为被从严处罚。

今年初，乐视网及相关责任人的上亿罚单为市场敲响警钟。3月，证监会对乐视网、贾跃亭等15名责任主体作出行政处罚决定。对乐视网连续十年财务造假、披露虚假记载、重大遗漏、发行欺诈等行为，合计罚款2.406亿元，对贾跃亭等两名责任人采取终身证券市场禁入措施。

监管部门对财务造假等恶性违法行为坚决依法从严查处。2020年5月，证监会依法对康美药业违法违规案作出行政处罚及市场禁入决定。2016至2018年，康美药业累计虚增货币资金887亿元，虚增收入275亿元，虚增利润39亿元。因此，证监会决定对康美药业责令改正，给予警告，并处以60万元罚款，对6名主要责任人采取10年至终身证券市场禁入措施。

上市公司信息披露违法违规，也必将受到法律严惩。2018年7月，长生生物科技股份有限公司问题疫苗事件发生。经查，长生生物存在未按规定披露相关情况、未披露重大事项、虚假记载等证券违法行为。2018年12月，证监会对长生生物责令改正，给予警告，并处以60万元罚款。

对于操纵市场等行为，证监会始终予以严厉打击。2018年7月，因操纵股价等违法违规行为，证监会依法对阜兴集团处以100万元罚款，对李卫卫处以200万元罚款，并终身证券市场禁入。

公募基金从业人员实施“老鼠仓”交易，甚至会面临刑事追责。证监会查明，2013年至2017年，赵艰申在财通基金管理有限公司、上投摩根基金管理有限公司任职期间，与其参与管理的4只基金趋同交易39亿余元，非法获利1523万元，涉嫌犯罪。2020年10月，赵艰申被法院判处有期徒刑4年，没收违法所得并处罚金2280万元。

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追责体系形成

打击证券违法犯罪活动，不仅是维护资本市场秩序的应有之义，也是有效发挥资本市场枢纽作用的重要保障。《意见》的出台，未来对资本市场基础制度建设、深化注册制改革等方面，均将产生深远的影响。

“当前行政、民事、刑事的全方位追责体系已搭建完成。”中信证券在研报中表示，立法完善后，执法必趋严。证券法和刑法修订为强监管奠定了法治基础，三类法律责任可相互配合。

行政责任方面，证券法修订大幅提高了各类违法违规行为的行政处罚力度，对净化市场生态的作用或最为迅速和直接。

民事责任方面，证券法修订创设了证券代表人诉讼制度，但短期内或以推出标志性案例为主，后续将建立常态化机制。

刑事责任方面，刑法修订已于2021年3月落地生效，其大幅提高了对欺诈发行、信息披露造假等犯罪的刑罚力度，强化了控股股东、实际控制人等“关键少数”责任，压实了中介机构的“看门人”职责。鉴于“从旧兼从轻”的原则，预计短期内修法以震慑作用为主。

可以预见，证券监管执法将持续趋严。黄江东认为，《意见》是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领。在未来较长一段时期里，证券监管执法将不断趋严，违法违规成本也将不断增大，这对于净化资本市场生态、构建资本市场秩序、提升资本市场质量、保护投资者合法权益，有着积极而深远的意义。

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长期稳健运行

“《意见》进一步加强资本市场基础制度建设，健全依法从严打击证券违法活动体制机制，有利于提高执法司法效能，有效防范化解重大风险，为加快建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供有力支撑。”黄江东说。

平安证券非银分析师王维逸表示，《意见》针对完善法律、司法体系作出指引，利于保障投资者权益，营造良好投资环境。同时，针对重点领域进行了较为清晰的梳理，利于司法、执法部门有的放矢，提高执法效率，并有利于各类投、融资主体强化防范意识。总体看，相关内容落地后，我国资本市场长期稳健运行将得到进一步保障。

“本次意见内容系统而全面，可操作性强并且近两年已在陆续推动，对资本市场的影响意在中长期，有助力于推动我国资本市场高质量建设以及提升市场中长期韧性，进而吸引更多增量资金入市并进一步推进我国经济改革转型。”华南某券商人士分析称。

中信证券认为，文件的影响偏中长期，需通过持续的制度建设和细则落地，来实现净化市场环境的目标。

其一，对于杠杆资金，近年来证监会始终保持对非法场外配资的高压打击态度，本次文件在措辞上与此前并无本质差异。2016年以来非法场外配资规模已持续萎缩，而正规的融资业务并不受打击。但近期部分中小市值公司的炒作或受情绪冲击。

其二，对于风险偏好，各类处罚案例和退市案例持续落地或对市场风险偏好有一定冲击，但预计影响有限。

其三，对于退市监管，鉴于连续亏损和市值等退市标准过渡期的存在，2021年的退市率上升或与执法力度加强密切相关，2022年后被动退市率或提升至2%以上，优胜劣汰将明显加速。

( 作者：王媛媛 何思编辑：张紫祎 )